Prevenzione e ruolo delle Fondazioni Antiusura come enti gestori

La nota di sintesi degli esiti della Ricerca svolta dall’Università Cattolica "Fondo per la prevenzione dell’usura e il ruolo delle Fondazioni Antiusura come enti gestori", presentata dalla Prof.ssa Antonella Sciarrone Alibrandi, Sottosegretario del Dicastero per la Cultura e l’Educazione della Santa Sede.

Il Fondo per la prevenzione dell’usura e il ruolodelle Associazioni e Fondazioni Antiusura comeenti gestori.Rapporto a cura dell’Osservatorio sul Debito Privatodell’Università Cattolica del Sacro Cuore – 3 marzo 2023

Nota di sintesi

1. Obiettivi e struttura del Rapporto In occasione del Convegno nazionale “Prevenzione del sovraindebitamento e dell’usura e solidarietà alle vittime: è il tempo di osare” nel 25° anniversario della Consulta Nazionale Antiusura San Giovanni Paolo II Onlus, tenutosi a Napoli il 16 ottobre 2021, la Consulta annunciava di avere incaricato l’Osservatorio sul debito privato dell’Università Cattolica del Sacro Cuore 1 di predisporre un Rapporto sul ruolo svolto dalle Associazioni e Fondazioni antiusura aderenti alla Consulta medesima nel contrasto e nella prevenzione del fenomeno di usura, con particolare riferimento al funzionamento del “Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura”, istituito presso il MEF dall’art. 15 della l. n. 108/1996.

1 L’Osservatorio sul Debito Privato, diretto dalla Prof.ssa Antonella Sciarrone Alibrandi, è concepito come un think tank di respiro internazionale ed è volto a promuovere, attraverso analisi, ricerca e comunicazione, una maggiore comprensione delle numerose problematiche che attengono a tutte le fasi della relazione creditizia e una gestione sostenibile del debito privato e creare un contesto di riferimento permanente sul tema. Per conseguire i propri scopi, l’Osservatorio, mediante la costituzione di Tavoli di lavoro tematici, conduce analisi, con approccio multidisciplinare e comparato, anche di tipo empirico ed avvalendosi delle nuove tecnologie abilitanti, al fine di realizzare un adeguato monitoraggio delle situazioni in essere e un’accurata raccolta di dati pertinenti; favorisce il continuo dialogo fra gli stakeholder della filiera del credito, al fine di formulare proposte condivise e caratterizzate da un approccio di sistema; elabora, in un’ottica di sistema, proposte innovative da presentarsi in sede politica nazionale ed europea e in ogni altra sede coinvoltain processi decisionali in materia; sensibilizza l’opinione pubblica sulla rilevanza dei temi ingioco e sulle possibili soluzioni, attraverso mirate azioni di comunicazione; predispone solidi percorsi formativi rivolti a tutti i soggetti coinvolti nel fenomeno (debitori, operatori del settore bancario-finanziario e operatori del Terzo Settore che a diverso titolo operano per mitigare il fenomeno del sovraindebitamento e delle nuove povertà).

La necessità di uno studio finalizzato, a partire dall’analisi del contesto normativo di riferimento, a restituire un quadro puntuale della presenza di talienti sul territorio e del ruolo da loro svolto nel contrasto e nella prevenzionedel fenomeno di usura, mettendone in luce peculiarità, punti di forza e criticità, muoveva dalla constatazione della mancanza sia di una ricognizione dettagliata e aggiornata del funzionamento in generale del Fondo diprevenzione di cui all’art. 15 sia di un’analisi più specificamente rivolta al modus operandi delle Associazioni e delle Fondazioni aderenti alla Consulta (nel seguito: ASF). Per un verso, infatti, il Primo Rapporto sulla gestione sul Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura predisposto dal Ministero dell’Economiae delle Finanze risale al 2018 e solo alcuni dati relativi agli anni successivi (2018, 2019 e 2020) possono reperirsi nella recente Deliberazione della Corte dei Conti n. 15/2022 “La prevenzione del fenomeno dell’usura”. D’altro canto, nel passato non si è mai proceduto a uno studio specificamente rivolto alle ASF della Consulta, nonostante esse costituiscano un numero assai rilevante(circa la metà) delle Associazioni e Fondazioni chiamate dalla l. n. 108/96 agestire il Fondo di prevenzione.

Il presente Rapporto è stato predisposto per rispondere alle esigenze appenadescritte e, a tal fine, è articolato come segue. Nel primo capitolo viene offerta una descrizione del quadro regolatorio diriferimento, prendendo in considerazione le normative nazionali e regionali, dinatura primaria e secondaria. Nel secondo capitolo ci si concentra sull’analisi delle 34 Associazioni eFondazioni antiusura che fanno parte della Consulta Nazionale Antiusura SanGiovanni Paolo II, descrivendone le principali caratteristiche organizzative e di operatività, alla luce degli esiti di un’indagine che è stata condotta dall’Osservatorio sul debito privato presso le medesime ASF e anche direttamente presso la Consulta, mediante predisposizione e somministrazione di un questionario di rilevazione dei dati. Il periodo di indagine considerato è quello degli anni dal 2018 al 2021. Alle attività di raccolta e rilevazione dei dati tramite questionari sono state affiancate alcune interviste telefoniche e interlocuzioni verbali con i referenti delle diverse Associazioni e Fondazioni della Consulta. Va precisato che solo 26 delle 34 ASF hanno fornito i dati richiesti e che, ai fini della presente indagine, tali dati sono stati integrati con alcune informazioni, relative al medesimo arco temporale di riferimento, ricavate dal Sistema di Gestione Integrata delle Fondazioni e delle Associazioni (G.I.F.A.). Nel terzo capitolo, si individuano possibili interventi, principalmente di natura normativa, utili a valorizzare ulteriormente il ruolo e l’operatività delle ASF, con particolare attenzione agli obiettivi di carattere sociale sottesi alla loro mission. 2. Il modello di operatività delle ASF: considerazioni di sintesi  Le ASF costituiscono un sistema solido. Dalla loro costituzione e nel corso degli anni hanno operato e operano in modo capillare sul territorio, nell’attività di prevenzione del reato di usura e di sostegno di persone e famiglie in difficoltà economiche. Dall’analisi dei dati raccolti, emerge che i soggetti più di frequente si rivolgono alle ASF sono persone tra i 48 e i 57 anni o persone pensionate, soprattutto uomini coniugati con famiglie molto numerose.

Nella maggior parte dei casi, sitratta di persone che hanno un’occupazione lavorativa e che, tuttavia, percepiscono redditi esigui o, comunque, hanno problemi di cattiva gestione del denaro. Le difficoltà finanziarie nelle quali tali soggetti si trovano e a causa delle quali non riescono a far fronte agli impegni finanziari assunti (per lo più nei confronti di banche e finanziarie - salvo il dato rilevante del “non dichiarato” rispetto alla tipologia dei creditori) sono legate soprattutto a eventi relativi all’attività lavorativa, come la perdita del lavoro, la cassa integrazione o la riduzione dei redditi. Dalla descrizione dei servizi offerti dalle ASF, emerge che la concessione della garanzia giunge al culmine di un processo di azioni e interventi che rappresentano il cuore della funzione preventiva. L’intervento delle ASF è unintervento “di cura” del soggetto vulnerabile, rispetto al quale le attività di ascolto e di consulenza vengono offerte sulla base di un vero e proprio progetto di reinserimento non solo finanziario ma anche personale e sociale costruito sulla singola persona. L’attività di ascolto è sia propedeutica all’istruttoria - e, quindi, finalizzata a conoscere la situazione personale, familiare e debitoria del soggetto richiedente, mediante l’acquisizione di dati e documenti - sia di accompagnamento dell’intero percorso del soggetto vulnerabile – e, quindi, anche successiva alla concessione della garanzia e all’erogazione del prestito, mirando a far emergere eventuali problematiche o disagi conseguenti o correlati allo stato di bisogno -.

L’assistenza tecnica e il tutoraggio sono generalmente offerte tramite volontari con competenze di carattere economico-finanziario (spesso dipendenti bancari in pensione). Con il follow up, gli enti seguono i beneficiari delle garanzie che hanno ottenuto i prestiti dalle banche; da queste ricevono report mensili sullo statodel rimborso rateale e intervengono in modo attivo a fronte di problematiche quali ritardi e mancati pagamenti rateali, per cercare soluzioni e rimettere in bonis il debitore, al fine di evitare possibili escussioni. Nei casi di usura accertata, la Consulta e le ASF possono essere di aiuto nel promuovere le denunce da parte di chi è vittima degli usurai. Un’equipe diprofessionisti volontari - formata da avvocati, penalisti, commercialisti econsulenti del lavoro - affianca le vittime nelle problematiche tecnico-giuridiche che si presentano nel difficile percorso che la vittima che denunci l’usuraio deve affrontare. Viene anche fornita assistenza nella richiesta del mutuo al Commissario Straordinario Antiusura ex art. 14 in collaborazione con la Prefettura. Non di secondaria importanza risulta poi il sostegno dei volontari verso le persone vittime di usura, che vengono motivate e supportate nel percorso di fuoriuscita dal tunnel dell’usura. Sono parte dello stesso processo di intervento sul territorio le iniziative che le ASF e la stessa Consulta in via diretta realizzano nelle comunità in cui agiscono: dai progetti di educazione finanziaria, indirizzati anche alle scuole primarie e secondarie, alle iniziative di informazione sugli strumenti di  supporto nella gestione di situazioni di sovraindebitamento.

3. Punti critici e proposte di modifiche dell’esistente quadro normativo eoperativo A fronte della notevole capacità operativa sul territorio mostrata dalle ASF, visono comunque alcune criticità nel funzionamento del Fondo di prevenzione ex art 15 (in parte correlate al funzionamento del Fondo di solidarietà ex art.14) che si possono definire “di sistema” e che sono state esplicitate in modo ricorrente da tutte le ASF del campione di indagine. Anche alla luce di tale quadro di criticità, si ritiene opportuno, quindi, suggerire alcuni interventi correttivi sia sul piano normativo sia sul piano operativo. A) Il rapporto con le Banche La complessità del rapporto con le banche è emersa in modo pressoché univoco. Non si tratta peraltro di una valutazione nuova o inaspettata, poiché l’esistenza di tali difficoltà viene affermata ricorrentemente da quanti operanonel settore ed è stata segnalata anche di recente dalla Corte dei Conti. A venire in rilievo è, innanzitutto, l’eccessiva lunghezza dei tempi per la conclusione dell’istruttoria da parte degli istituti bancari, che finisce per indurrei richiedenti a ricercare forme di credito illegale. Più in generale, emerge una valutazione in termini di eccessiva rigidità delle banche in fase di concessione di crediti a persone con una storia creditizia non lineare.

Nel corso degli anni l’adozione di protocolli e convenzioni a livello locale traASF e banche non si è sempre tradotta in prassi efficaci; la mancanza dicarattere cogente di questi accordi ha lasciato maglie di discrezionalità ampienella gestione delle richieste di credito da parte delle banche e spesso gli impegni assunti a livello generale sono stati disattesi o, quanto meno, non hanno trovato un’attuazione puntuale. Come visto, sussiste d’altronde un gap tra le richieste di garanzia accolte dalle ASF e i mutui effettivamente erogati dalle banche, a conferma di un maggior grado di severità delle istruttorie condotte da queste ultime. In quest’ottica, potrebbe costituire uno strumento interessante la raccomandazione contenuta nell’Accordo quadro nazionale del 2021 che esorta gli istituti bancari a valorizzare gli accertamenti già svolti (dai Confidi e) dalle ASF.

Inoltre, come rilevato anche dalla Corte dei Conti nel suo rapporto su “La prevenzione del fenomeno dell’usura” in relazione all’operatività dei Confidi, una modifica della normativa che semplificherebbe il rapporto con gli istituti di credito potrebbe riguardare l’estensione della garanzia di ultima istanza da parte dello Stato alle garanzie concesse dal Fondo di prevenzione dell’usura, al pari di quanto già avviene per le garanzie prestate dal Fondo Centrale di Garanzia per le PMI. Tale minor fabbisogno di capitale consentirebbe dunque alle Banche di poter dedicare maggiori capitali al contrasto dell’usura, prestando il denaro a tassi più favorevoli ai richiedenti. Un’ulteriore possibile soluzione - quanto meno a fronte di esposizioni debitorie di non particolare consistenza - può provenire dalle erogazioni dirette. Con la legge 30 dicembre 2020 n. 178 (legge di Bilancio 2021), il Legislatore ha riconosciuto ai Confidi la possibilità di erogare crediti di minore importori correndo alle somme del fondo di prevenzione dell’usura. È evidente che la possibilità di erogazione di credito utilizzando le risorse del Fondo da parte dei Confidi si innesta nella normativa bancaria esistente, che già prevede la possibilità di esercizio del credito per tali soggetti. Analoga possibilità di erogazioni dirette non è invece riconosciuta alle Associazioni e Fondazioni antiusura, le quali possono assumere la qualità di garanti, ma non possono erogare credito.

Consentire anche alle ASF l’erogazione diretta di prestiti di piccolo importo utilizzando le risorse del Fondo permetterebbe di intercettare la necessità dei bisogni urgenti che riguardano importi di solito inferiori a 5.000 euro (che le banche non hanno interesse a concedere vista la complessità del processo di erogazione delmutuo e di concessione della garanzia statale). Dal punto di vista della normativa bancaria va sottolineato che le ASF sono riconducibili ai soggetti che possono erogare finanziamenti ai sensi dell’art.111 del Testo Unico Bancario e non sarebbe necessaria alcuna modifica delTUB. Le ASF potrebbero quindi erogare finanziamenti, a tassi adeguati aconsentire il mero recupero delle spese, in “favore di persone fisiche in condizioni di particolare vulnerabilità economica o sociale, purché i finanziamenti concessi siano di importo massimo di euro 10.000, non siano assistiti da garanzie reali, siano accompagnati dalla prestazione di servizi ausiliari di bilancio familiare, abbiano lo scopo di consentire l'inclusione sociale e finanziaria del beneficiario e siano prestati a condizioni più favorevolidi quelle prevalenti sul mercato”. L’apertura alle ASF di concedere direttamente credito richiederebbe una semplice modifica dell’art. 15 della legge istitutiva del Fondo, simmetrica a quella già effettuata per i Confidi.

B) La platea dei destinatari degli interventi in garanzia delle ASFUn altro aspetto critico riguarda la definizione della platea dei destinatari delle garanzie concesse dalle ASF. Nella prassi, si rivela spesso difficile distinguere i piccoli imprenditori (attività d’impresa esercitata in forma individuale o in forma collettiva ma semplificata: ad es. società semplice) e libero-professionisti da individui e famiglie. Si pensia un soggetto che ha bisogno di un contributo per affittare unostudio/abitazione o necessita di un importo non particolarmente elevato per pagare i costi delle utenze. Come è stato riferito da molte Associazioni e Fondazioni intervistate, la normativa impone di rifiutare le richieste di garanzie effettuate nell’ambito dell’attività imprenditoriale, rimesse alla valutazione dei Confidi. Nella prassi, si percepisce come auspicabile un intervento in senso ampliativo dei destinatari dell’intervento delle ASF che consenta di concedere garanzie anche a soggetti che, pur mossi da esigenze di natura imprenditoriale, abbiano un fatturato inferiore a una certa soglia e esercitino l’attività di impresa con forme giuridiche semplificate.

C) La considerazione delle attività di consulenza del debito, anche ai finidella copertura dei costiUn dato particolarmente significativo emerso dall’indagine svolta riguarda leattività di consulenza e tutoraggio che pressoché tutte le ASF della Consulta offrono ai propri utenti. Le risposte fornite dalle ASF intervistate circa le iniziative e i progetti realizzati delineano un quadro di interventi del tutto comparabile ad esperienze epratiche di debt advice, attività già molto sviluppata in paesi come la Francia, il Regno Unito e la Germania e ancora poco praticata in Italia, ove manca deltutto un riconoscimento normativo. Si può definire come debt advice l’insieme delle attività di assistenza offerte aisoggetti sovraindebitati o che rischiano di non riuscire a tenere fede agli impegni finanziari assunti, a partire dalla elaborazione di progetti personalizzati che comprendono consulenze tecniche, legali, psicologiche e  supporto operativo.

Nel dibattito europeo è riconosciuto in modo unanime che il debt advice costituisce un efficace strumento di prevenzione dell’esclusione finanziaria esociale e dei casi di sovraindebitamento, con possibili impatti sociali edeconomici positivi non soltanto per i debitori assistiti, ma anche per gli stessi creditori, che possono contare su migliori prospettive di recupero delle somme erogate e per il sistema sociale nel suo complesso. Sia la Commissione che il Consiglio dell’Unione europea hanno sottolineato l’importanza di sostenere, anche attraverso la previsione di contributi finanziari, servizi di consulenza deldebito e di consulenza finanziaria preventiva 2 e con diversi atti normativi e diindirizzo hanno invitato gli Stati membri ad assicurare servizi di consulenza del debito 3. Le ASF presentano tutti i requisiti oggettivi e soggettivi tipici dei debt advisors, ma i servizi di debt advice non sono adeguatamente rendicontati ai fini del rimborso, risultando per lo più rimessi all’iniziativa spontanea degli enti che operano sul territorio e difficilmente quantificabili nella categoria dei costi digestione. In quest’ottica, è apprezzabile la proposta formulata dalla stessa Consulta Nazionale Antiusura nella Relazione al Bilancio del 31 dicembre 2021, concernente l’introduzione di un meccanismo di copertura dei costi di gestione con la previsione di un finanziamento destinato alla copertura delle spese sostenute dalle ASF, proporzionato alle erogazioni dirette o a garanzia, che potrebbe incentivare l'offerta di servizi di debt advice e la stessa formazionedei debt advisors. A confortare l’argomentazione appena esposta concorre la raccomandazione che la Corte dei Conti formula nella propria Deliberazione 27 giugno 2022, n.15/2022/G, ove si suggerisce una rivitalizzazione dello stesso Fondo di prevenzione, per ricomprendervi il finanziamento di attività di accompagnamento e consulenza, estese anche al profilo psicologico del soggetto a rischio di sovraindebitamento e di usura.

D) L’esiguità delle risorse in dotazione del Fondo Rispetto a tale problematica, da più parti si richiede un rafforzamento della dotazione del Fondo e anche una modifica del riparto delle risorse tra Confidie ASF. Sotto il primo aspetto, la proposta formulata e sostenuta da tempo anche dalla stessa Consulta Nazionale Antiusura è quella di prevedere che i residui annuali non utilizzati dal Fondo di solidarietà alle vittime dell’usura, di cuiall’art. 14 della Legge 108/1996, vengano destinati nella misura del 50% al Fondo di prevenzione dell’usura di cui all’art. 15 della medesima legge. Quanto al secondo aspetto, sarebbe forse opportuna una ripartizione differente delle risorse complessive del Fondo che tenga meglio conto del significativo impatto che il fenomeno del sovraindebitamento ha oggi suindividui e famiglie rispetto a quello nei riguardi delle imprese. Attualmente il 70% dei fondi a disposizione va ai Confidi, il 30% alle Fondazioni e Associazioni ma si potrebbe riequilibrare al 50%. Un riequilibrio nella ripartizione delle risorse sembrerebbe auspicabile anche in considerazione del fatto che non esistono strumenti simili al Fondo cui possono ricorrere individuie famiglie, mentre per le imprese vi è la possibilità di ricorrere al Fondo centrale di garanzia per le PMI, strumento deputato proprio a facilitare l’accesso al credito per queste ultime.

Il Primo Rapporto MEF sulla gestione sul Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura, aggiornato al 2018, così come i dati più recenti relativiagli anni 2018, 2019 e 2020, riportati nella Deliberazione n. 15/2022 dellaCorte dei Conti, confermano, inoltre, la capacità e l’efficienza delle ASF nella gestione delle risorse assegnate, dando contezza di performances positive eanche migliori nel raffronto con i Confidi.

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2 Cfr: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6364-2021-INIT/it/pdf.3 (NOTA La consulenza sul debito è richiamata, ad esempio, nella direttiva in materia di creditoimmobiliare (2014/17/UE, MCD), nella direttiva UE 2021/2167 relativa ai gestori di crediti e agli acquirenti di crediti del 24 novembre 2021, nella proposta di revisione del 30 giugno 2021 della direttiva in materia di contratti di credito ai consumatori (2008/48/CE, CCD).

(gelormini@gmail.com)