Cambiando l’Italia

Introduzione

Il futuro dell’Italia è più forte del suo passato». È con questo spirito che Matteo Renzi e la sua squadra di governo lavorano dal febbraio 2014. In questo libro il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, Graziano Delrio, riflette sul percorso umano e culturale che ha condotto alla svolta più radicale impressa alla politica italiana degli ultimi anni. E, insieme, sulle scelte che stanno trasformando in profondità il nostro paese: dalle nuove leggi sul lavoro alle riforme della scuola, della pubblica amministrazione e delle istituzioni.

«La politica italiana era ferma. Non era più chiaro a cosa, o a chi, dovesse servire. Qualcuno aveva separato la politica dal popolo e dalle sue aspirazioni. Con Matteo Renzi abbiamo deciso di “rottamare la separazione”. Perché la democrazia è il contributo di tutti, non solo di professionisti. Siamo entrati nel tempio della politica senza indossare l’abito adatto, senza seguire le liturgie, senza essere stati invitati. Ma la fiducia si ricostruisce solo quando e se la politica ha l’ambizione non solo di guardare la realtà per quella che è, ma contiene anche il desiderio di mutare quella realtà. Senza azione, persino la democrazia vacilla. Se la democrazia non agisce né decide, la separazione dalla realtà diventa totale.
 

L’autore

Graziano Delrio (Reggio Emilia, 1960) è sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, segretario del Consiglio dei ministri e ha la delega alle Politiche di Coesione territoriale e allo Sport. Medico ricercatore all’Università di Modena e Reggio Emilia, si è specializzato in Endocrinologia. È in politica dalla fine degli anni novanta: nel 2000 è stato eletto consigliere della Regione Emilia-Romagna, dove ha presieduto la Commissione Sanità e Politiche sociali. E stato sindaco di Reggio Emilia e presidente di ANCI.

Cambiando l’Italia
di Graziano Delrio
Editore i Grilli Marsilio
121 pagg 14 Euro

Le riforme istituzionali ovvero prudenza e coraggio

La nostra Costituzione è bellissima. Avremmo bisogno di rimeditarla e di applicarla, prima di tutto. Non ho mai capito perché non ne siamo innamorati. È stato un atto di singolare, forse unica, sinergia co­struttiva fra le principali tradizioni del nostro paese: liberale, cattolica e social-comunista. Il dolore delle nostre città distrutte e le necessità impellenti dell’I­talia nel dopoguerra spinsero gli animi di tutti a un accordo, a un vero patto fondativo che raccolse il 9o% del consenso dell’Assemblea costituente.

Nell’era del cambiamento e della fluidità abbiamo bisogno di ancoraggi solidi e di principi ultimi non negoziabili: proprio ciò che i nostri costituenti ci hanno lasciato nei primi dodici articoli e in molte altre parti della Carta. Per anni ho regalato una copia della Costituzione ai ragazzi delle superiori invitan­doli, con le parole del grande costituente Giuseppe Dossetti, a farsela «amica e compagna di strada», specialmente nelle situazioni più confuse e drammatiche. Intorno ai principi della Costituzione po­tremmo ricostruire quel patriottismo e quell’orgoglio identitario italiano che purtroppo mancano e ai quali ogni enfasi nazionalistica arreca un danno enorme.

Quando Matteo Renzi, nel gennaio 2014, mi chie­se di seguire per lui la pratica della riforma costitu­zionale, mi accostai alla discussione con molti timori e cautele. La revisione costituzionale promossa dal governo Letta aveva determinato qualche ragione­vole perplessità sul fatto che l’esecutivo si propo­nesse come attore del cambiamento costituzionale. Ricordavo bene le parole di Thomas Paine: «Una Costituzione non è l’atto di un governo, ma di un popolo che costituisce un governo». Ma, insieme a molti altri — inclusi i più fedeli e innamorati custodi della rigidità della Carta in quanto legge superiore —, ero convinto che si dovesse dare vita a una stagione di riforme costituzionali necessarie e possibili. Il presidente Napolitano aveva dato un impulso enor­me a questo lavoro, mirante a revisionare in primis il bicameralismo perfetto, che ha impedito una legi­slazione rapida ed efficace, ma anche a restituire alla riforma federale e degli enti territoriali una coerenza maggiore rispetto allo spirito autonomistico della Costituzione sancito nei primi articoli.

Sia la com­missione dei saggi istituita dal capo dello Stato, sia la commissione convocata dal governo Letta erano giunte sostanzialmente alle medesime conclusioni, indicando nella revisione del Titolo v e nella forma­zione del Senato delle Autonomie due pilastri imprescindibili per ridare qualità al lavoro delle istituzioni e riconquistare la fiducia dei cittadini. La riforma del 2001 e quella antecedente, che riguardava il modello regionale, avrebbero richiesto un forte spirito riformatore anche nella fase attuati- va. Abbiamo assistito, invece, al proliferare di una giungla istituzionale e burocratica in cui si sono mol­tiplicati i livelli e le forme di governo senza garantire i necessari raccordi funzionali. L’idea federalista aveva creato nei cittadini la speranza che un potere vicino e radicato nel territorio avrebbe consentito possibilità più incisive di partecipazione e di control­lo, e maggiore efficienza.

Così non è stato e – anche a causa dell’attuazione parziale del federalismo, che si è assommata alla gravissima crisi economica e finanziaria in gran parte ricaduta sugli enti territoria­li – abbiamo assistito a una degenerazione del potere decentrato e, in qualche caso, anche a una dere­sponsabilizzazione dei centri di spesa regionali. Per questo era urgente rimettere mano alla ripartizione di competenze tra Stato e Regioni, individuando so­luzioni in grado, tra l’altro, di ridurre sensibilmente i ricorsi alla Corte costituzionale a proposito di leggi regionali che creano incertezze sugli adempimenti.

Di tutto questo hanno fatto le spese i cittadini e le imprese, che oggi subiscono i disagi di servizi sempre peggiori e oneri fiscali sempre maggiori. Troppe riforme sono rimaste incompiute, dal federa­lismo fiscale a quello amministrativo, passando per il federalismo demaniale. L’obiettivo primario, dunque, in una rigorosa ottica autonomista e solidale, dev’essere completare il percorso del federalismo e di riorganizzazione istituzionale, attraverso un lavo­ro di cooperazione che porti a una riperimetrazione e a una definizione precisa delle competenze dei vari livelli di governo.

Senza dimenticare la necessità di introdurre, come in molti sistemi federali, una clau­sola di supremazia a favore dello Stato, unica realtà in grado di svolgere quella funzione unificante, di coordinamento, propria di ogni sistema capace di mettere in moto tutte le energie positive e, allo stesso tempo, di fare sintesi: la massima autonomia richiede il massimo coordinamento al centro, per funzionare in modo efficace e raggiungere obiettivi di sistema.

Non è solo un problema di regole, ma anche di capacità e attitudine al dialogo, in un tempo in cui ciascuno deve rinunciare a un po’ di potere per di­stribuirlo meglio, per costruire un sistema migliore e più efficiente. Le riforme istituzionali, lungi dall’essere fini a se stesse, devono costituire la base per la crescita eco­nomica e la coesione sociale. Il funzionamento della Repubblica nelle sue differenti articolazioni, come definita dall’articolo 114 della Costituzione, dipende dal sapiente e chiaro equilibrio di funzioni e poteri e dalla capacità di rispettare il principio di un’autono­mia responsabile.

Nella discussione sul federalismo è quasi sempre prevalsa l’idea della devoluzione dei poteri e della cessione di questi dal centro alla cosiddetta periferia. A me sembra che in realtà, nelle tradizioni costituzionali più avanzate, la discussione non verta su come sottrarre potere al centro. Il grande tempio della libertà federale deve basarsi sulla fondazione e sulla corretta distribuzione del potere, così come indicava Montesquieu, il quale sosteneva che solo il potere arresta la degenerazione del potere, ma senza mai sostituirlo con l’impotenza. Penso che la discussione italiana sull’autonomia — parola che pre­ferisco a federalismo —, dalle cui conclusioni derivò e si potrà far discendere in gran parte l’architettura delle riforme costituzionali, si fondi spesso su questo equivoco. Invece di ritenere che attraverso la ripar­tizione dei compiti e dei doveri vi sia l’occasione per generare più potere — e cioè la Repubblica federale come mezzo per ampliare la sfera del governo popo­lare e i suoi vantaggi —, nel nostro paese si rimane convinti del fatto che un potere diviso sia un potere sminuito. Da ciò deriva che ci si concentri, con ogni mezzo, a limitare gli unii poteri degli altri, piuttosto che a svolgere un doveroso controllo e a garantire loro il giusto equilibrio.

L’impianto strategico e il contenuto della nuova parte dell’articolo 117 possono costituire una risposta importante e decisiva all’esigenza di una riforma del Titolo v che rafforzi il sistema Italia, assicurando allo Stato i poteri e il ruolo necessari a guidare e orien­tare un paese moderno immerso nella competizione globale, senza peraltro mortificare o marginalizzare íl ruolo delle Regioni e delle autonomie territoriali.

In questo quadro, le competenze delineate assu­mono ulteriore forza e una coerenza sistemica. Penso che nel nostro paese, anche ignorando la lezione di Montesquieu e dei costituenti ameri­cani suoi interpreti come John Adams, dovremmo comunque raccogliere compiutamente e realizzare le ragioni del pensiero autonomista, da Cattaneo a Sturzo a Einaudi. Su questo argomento la politica si è distratta, a cominciare dai partiti maggiori del dopoguerra: distrazione forse fatale, che potrebbe essere uno dei motivi della confusione istituzionale e delle fratture profonde createsi nel campo dei prin­cipi di responsabilità e di cittadinanza.

In uno scritto del 1944, Luigi Einaudi analizza la realtà accentratrice dello Stato italiano, modellato (in versione corretta e peggiorata) su quello francese,e propone l’abolizione dei prefetti. Scrive Einaudi: «La democrazia comincia dal comune, che è cosa dei cittadini, i quali non solo eleggono i loro consiglieri e sindaci o presidenti o borgomastri, ma da sé, senza intervento e tutela e comando di gente posta fuori del comune, se lo amministrano, se lo mandano in malora o lo fanno prosperare». E continua: «Chi vuole che gli italiani governino se stessi, faccia inve­ce subito eleggere i consigli municipali, unico corpo rimasto in vita, almeno come aspirazione profonda­mente sentita da tutti i cittadini; e dia agli eletti il potere di amministrare liberamente; di far bene e farsi rinnovare il mandato, di far male e farsi lapi­dare. La classe politica si forma così: col provare e riprovare, attraverso i fallimenti e attraverso i succes­si». In queste parole riecheggia lo spirito dell’articolo 5 della Costituzione — non a caso inserito nei principi fondamentali —, laddove si dice che «la Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali» e «ade­gua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento».

La scommessa sull’autonomia che si sta realizzando è soprattutto sulla responsabilità e sulla capacità di un autogoverno che non può e non deve trasformarsi in un caos senza regole comuni o, ancora peggio, in un indebolimento dell’unità repubblicana. Per questo risultano così importanti gli obiettivi dell’autono­mia che vogliamo realizzare: una riduzione vera dei controlli e dei conseguenti adempimenti; un’autono­mia finanziaria basata non su compartecipazioni ad aliquote altrui, ma su cespite proprio, quale quello immobiliare; la riduzione dei vincoli di spesa al solo obiettivo dell’equilibrio di bilancio, superando i limiti agli investimenti dettati dal patto di stabilità interno. Restituire ai cittadini la possibilità di giu­dicare chi li governa e chi li tassa, distinguendo fra i vari enti e separando le fonti fiscali, non è solo un esercizio di necessaria chiarezza, quanto una pale­stra di democrazia e di controllo popolare. E quando ciò non avviene, quando i cittadini si disinteressano dei pubblici affari, il rischio è che i governanti si trasformino in lupi, secondo la felice definizione di Thomas Jefferson.

Le riforme istituzionali si possono fare: a questa semplice affermazione non si è resa giustizia negli ultimi anni. Noi abbiamo creduto nella possibilità di realizzare un definitivo passo avanti nel sistema istituzionale, affrontando l’equilibrio precario del Titolo v e superando la confusione creata da un federalismo incompiuto. Chiaramente la riforma costituzionale rappresenta il terreno più importan­te di questa sfida, che è tuttora in corso, ma che ha già trovato un primo importante risultato nella creazione, dopo trent’anni, delle Città metropoli­tane, e nella trasformazione delle Province in enti strumentali leggeri al servizio dei Comuni.

Abbiamo lavorato e lavoreremo per riformare una burocrazia ridondante, complicata, caratterizzata da procedure che coinvolgono più enti, da lungaggini e vischiosità che causano la perdita di chance per lo sviluppo e producono costi diretti e indiretti; si pensi poi alla possibile corruzione che si annida in questo grumo di norme, procedure, passaggi, tutti elementi che possono indurre i disonesti a scegliere la scorciatoia dell’illecito. Le norme sulla riduzione delle Provin­ce e il riassetto delle funzioni fondamentali e non, l’istituzione delle Città metropolitane, l’individua­zione delle funzioni fondamentali dei Comuni, la gestione associata obbligatoria per i piccoli Comuni e la razionalizzazione della presenza dello Stato sul territorio danno il senso di una visione d’insieme, di uno scenario che rappresenta la precondizione su cui innestare un processo di drastica semplificazione normativa, amministrativa e tecnologica. Le solu­zioni adottate sono tali da cambiare profondamente l’ordinamento repubblicano.

Una chiara separazione di competenze in un disegno di condivisione e di sinergia degli obiettivi politici generali. Nascono le Città metropolitane, enti con carat­teristiche peculiari, sostanziate dalla dimensione metropolitana dei Comuni capoluogo. Il percorso istituzionale avviato, nonché l’effettiva integrazione territoriale e la pianificazione strategica condivisa, devono far sì che le Città metropolitane siano subito un veicolo fondamentale per la ripresa dell’Italia e un soggetto essenziale per l’elaborazione e l’attuazio­ne delle politiche finalizzate alla crescita, al sostegno dell’occupazione, alla semplificazione burocratica e amministrativa, al miglioramento della qualità dei servizi e del benessere dei cittadini.Nelle dieci Città metropolitane si produce il 34,7% dell’intero Pil: l’assetto istituzionale e la sua efficacia sono una determinante cruciale della ric­chezza, del modello produttivo, delle dinamiche oc­cupazionali. Nelle Città metropolitane vivono venti milioni di persone, ci sono i più grandi centri di ricerca, hub trasportistici e culturali, vi si concentra il 75% dell’innovazione e della creatività. La dimen­sione metropolitana esiste già ed è sotto gli occhi di tutti. Esiste nella vita delle persone, delle imprese, pone domande chiave sui trasporti pubblici e la mo­bilità, sui servizi a rete, sull’accesso ai beni comuni.

L’esperienza dimostra che le grandi Città metro­politane possono dare una spinta per la crescita e il miglioramento della qualità della vita dei cittadini e rappresentano simboli e riferimenti di una nazione. È un appuntamento a cui arriviamo già con grande ritardo, che pesa sul nostro sviluppo e che ci diffe­renzia dalle altre nazioni, europee e non. Quando parliamo di Germania, parliamo di Berlino; quando parliamo di Gran Bretagna, parliamo di Londra, e l’Ocse ci dice che il 53% del Pil mondiale è generato dalle 261 città con più di 500 mila abitanti.

Le Città metropolitane assumeranno un ruolo forte di coordinamento delle politiche pubbliche per realizzare una reale convergenza di interventi e rapidità delle decisioni sulle reti infrastrutturali, la gestione coordinata dei servizi pubblici, della mobilità e della viabilità, nonché dello sviluppo eco­nomico e sociale. Si definiscono finalmente percorsi per la gestione associata obbligatoria delle funzioni in più di cinquemila Comuni, una rivoluzione per il bene del paese e per rendere servizi migliori alle comunità, alle persone. Nei territori in movimento si comincia a lavorare sul tema della fusione; ci sono molte unioni di Comuni che hanno ormai una prassi consolidata e che sono mature per un passo di que­sto tipo. In altri paesi, come la Francia, lo Stato ha investito su un progetto serio di razionalizzazione, con una percentuale di gestione associata che copre il 97% dei Comuni. Questo è ciò che possiamo e dobbiamo fare anche noi, gradualmente e tenendo conto delle specifiche situazioni.

Dall’attuazione di questa riforma esce una classe politica locale rappresentata da due soli livelli eletti direttamente — Comuni e Regioni —, in un rapporto ora più equilibrato fra i due sistemi di potere terri­toriale, l’uno eminentemente amministrativo, l’altro eminentemente legislativo e con elementi di forte innovazione come le Città metropolitane.

I Comuni come perno della democrazia, della responsabilità e del fare, che si affiancano alla demo­crazia rappresentativa propria delle Camere e delle Regioni. Questo percorso ormai avviato deve essere accompagnato da un recupero della funzione vera e originaria delle Regioni, quella inerente alla legi­slazione e alla programmazione, così come da una contestuale riduzione dell’amministrazione centrale, in termini di apparati, uomini e relative risorse.

Il nuovo governo locale non è solo un salto in avanti strutturale nella modernizzazione del paese, è anche la maturazione e il consolidamento di quella «democrazia dei cittadini e della cittadinanza» che è alla base della nostra Repubblica. Molti non hanno compreso o hanno valutato i nostri continui riferi­menti all’importanza della città come il segno di una cultura politica incapace di avere uno sguardo ampio e nazionale. In verità, questa rimane una nostra scel­ta di fondo, innanzitutto culturale.

Le nostre città, infatti, continuano a essere il luogo dove la cittadinanza non è un documento, ma una realtà vissuta. Il luogo dove l’Italia conti­nua a essere coerente con la sua storia, che è stata, secoli prima che questa nazione diventasse Stato, la storia di una patria inclusiva, di una lingua in­clusiva, di una società inclusiva; capace per questo di reagire e risollevarsi quando la tirannia, il raz­zismo, la guerra ne hanno sfigurato la fisionomia. Nelle piazze d’Italia — particolarmente care quando sono animate dalla vita quotidiana, dai mercati e dalle chiacchiere — è scritta ancora la storia del mu­nicipalismo, «la spina dorsale della nazione», come disse Carlo Cattaneo, che vedeva nell’autogoverno municipale «il mezzo privilegiato per fare compiere alla nazione opere grandi».

Un municipalismo fatto di ponti e non di steccati, di comunità e non di tribù. Le città, le comunità sono un’espressione amicale, calorosa dell’identità nazionale, che nasce dal basso: «Il cuore mi avvertiva che quella era a me Patria», dice la poetessa Patrizia Cavalli davanti a una scono­sciuta concittadina incontrata per strada.