Tra governo della maggioranza e diritto al dissenso esiste un confine: è lì che vive la democrazia costituzionale.
C’è una frase, contenuta nel primo articolo della nostra Costituzione, che spesso ricordiamo soltanto per metà.
«La sovranità appartiene al popolo».
È probabilmente una delle espressioni più conosciute dell’intero testo costituzionale. Ma l’articolo 1 non termina lì. Aggiunge immediatamente che il popolo esercita quella sovranità «nelle forme e nei limiti della Costituzione».
In quelle poche parole è racchiuso uno dei principi fondamentali della nostra democrazia.
La maggioranza governa, ma non è onnipotente. Il voto attribuisce il potere di decidere, ma non quello di violare i diritti fondamentali. La rappresentanza democratica legittima l’esercizio del potere, ma quel potere continua a incontrare limiti, procedure e controlli.
È questa la grande differenza tra una semplice democrazia maggioritaria e una democrazia costituzionale.
Ma esiste anche l’altra faccia del problema, della quale discutiamo molto meno.
Se è vero che la maggioranza non può tutto, è altrettanto vero che la minoranza non può impedire tutto.
Ed è proprio su questo secondo principio che credo valga la pena interrogarsi.
La maggioranza non ha sempre ragione. Ma deve poter decidere
In una democrazia liberale nessuno potrebbe seriamente sostenere che una decisione diventi giusta soltanto perché sostenuta dal 51 per cento dei cittadini o dei loro rappresentanti.
Esistono diritti inviolabili che limitano la decisione politica. Esiste il principio di eguaglianza. Esistono libertà costituzionalmente garantite, competenze, procedure e controlli giurisdizionali. E nel nostro ordinamento esiste una Corte costituzionale chiamata a verificare che anche il legislatore operi entro i confini stabiliti dalla Carta.
La maggioranza può dunque essere politicamente legittimata e, nello stesso tempo, adottare una decisione giuridicamente illegittima quando oltrepassa quei confini.
È un punto che considero indiscutibile.
Ma proprio perché abbiamo costruito un sistema così articolato di limiti e garanzie, dobbiamo riconoscere anche la conclusione opposta.
Quando una decisione viene assunta dall’autorità competente, attraverso le procedure previste dall’ordinamento e nel rispetto della Costituzione e dei diritti fondamentali, quella decisione non perde la propria legittimità semplicemente perché una parte della società la considera sbagliata, culturalmente arretrata o moralmente inaccettabile.
Può essere una pessima decisione. Può essere impopolare. Può essere contestata. Può perfino rivelarsi un grave errore politico.
Ma in democrazia esiste anche il diritto di sbagliare governando e, soprattutto, la responsabilità di risponderne davanti agli elettori.
Altrimenti dovremmo porci una domanda molto semplice: a che cosa serve eleggere una maggioranza se, una volta eletta, le riconosciamo il diritto di governare soltanto quando prende decisioni condivise anche dalla minoranza?
Le minoranze sono essenziali alla democrazia. Devono poter criticare una legge, manifestare, organizzare campagne politiche, utilizzare la stampa e ogni altro strumento legittimo per modificare l’opinione pubblica. Devono poter ricorrere ai giudici quando ritengano violato un diritto.
Non soltanto devono poterlo fare: è bene che lo facciano.
Il problema nasce quando confondiamo due concetti profondamente diversi: il diritto di opporsi e il diritto di impedire.
Essere minoranza attribuisce certamente il primo. Non necessariamente il secondo.
Ed è qui che nasce quella che, volutamente in termini provocatori, potremmo definire la “dittatura delle minoranze”.
Non la minoranza che protesta, non quella che difende i propri diritti e neppure quella che ricorre contro un provvedimento.
Ma quella che ritiene che la propria convinzione morale debba prevalere, per definizione, sulla decisione assunta dagli organi democraticamente legittimati.
Legalità, legittimità e consenso non sono la stessa cosa
Una parte dell’equivoco nasce, a mio avviso, dalla tendenza a sovrapporre tre concetti che un giurista dovrebbe invece mantenere distinti: legalità, legittimità e consenso.
Una decisione può essere legittima e tuttavia non raccogliere il consenso di tutti. Può rispettare l’ordinamento e contemporaneamente dividere profondamente l’opinione pubblica. Può essere politicamente contestabile senza essere per questo antidemocratica.
Questa distinzione sembra banale. Non lo è.
Sempre più frequentemente assistiamo infatti al passaggio dalla contestazione del merito alla delegittimazione di chi decide.
Non diciamo più soltanto: questa legge è sbagliata. La definiamo retrograda.
Non contestiamo soltanto un provvedimento. Lo qualifichiamo come autoritario.
Non discutiamo una scelta politica. La definiamo antidemocratica, sessista o oscurantista.
In alcuni casi queste definizioni possono essere perfettamente fondate. Ma proprio perché descrivono fenomeni gravi dovremmo utilizzarle con rigore.
Perché, se qualsiasi decisione che non condividiamo diventa automaticamente antidemocratica, finiamo per costruire un curioso concetto di democrazia: è democratico soltanto ciò con cui siamo d’accordo.
Prendiamo un esempio volutamente semplice.
Un Comune decide, attraverso gli strumenti previsti dalla legge e nell’ambito delle proprie competenze, di vietare in determinate aree del centro urbano di circolare in costume da bagno.
Qualcuno considererà quella scelta ragionevole per ragioni di decoro. Altri la giudicheranno antiquata, paternalistica o inutile. Altri ancora riterranno che interferisca eccessivamente con la libertà individuale.
Tutto questo appartiene fisiologicamente al dibattito pubblico.
E naturalmente, qualora il provvedimento oltrepassasse i limiti attribuiti all’amministrazione o violasse norme di rango superiore, esistono gli strumenti per sottoporlo al controllo del giudice.
Ma, se quei limiti sono rispettati, il fatto che una parte della popolazione consideri quella scelta culturalmente retrograda non la rende per ciò solo illegittima.
La democrazia non ci garantisce che le amministrazioni adotteranno sempre il modello di società che ciascuno di noi considera migliore. Ci garantisce regole per decidere, limiti al potere e strumenti per contestarne l’esercizio.
Dalla transizione energetica alla forza delle minoranze organizzate
La questione diventa ancora più evidente quando dalle scelte di costume passiamo alle grandi decisioni amministrative.
Consideriamo la transizione energetica.
Da anni chiediamo alla politica di accelerare lo sviluppo delle energie rinnovabili. Chiediamo più fotovoltaico, più eolico, maggiore indipendenza energetica, infrastrutture più moderne e riduzione delle emissioni.
Poi arriva il momento in cui quei principi devono diventare realtà.
Un impianto fotovoltaico deve occupare un’area. Una pala eolica deve essere collocata in un territorio. Un elettrodotto deve attraversare determinati luoghi. Una nuova infrastruttura inevitabilmente modifica qualcosa.
Ed è in quel momento che il consenso astratto può trasformarsi in opposizione concreta.
Gli ambientalisti, i comitati territoriali, le associazioni e i cittadini svolgono spesso una funzione preziosa. Possono individuare criticità trascurate dall’amministrazione, evidenziare rischi, proporre alternative migliori e costringere il decisore pubblico a motivare più accuratamente le proprie scelte.
Partecipazione e opposizione migliorano la democrazia
Ma partecipare alla decisione non significa necessariamente possedere il diritto di impedirla.
Se ogni infrastruttura necessaria all’interesse generale potesse essere realizzata soltanto con il consenso di tutti i soggetti che ne subiscono direttamente o indirettamente gli effetti, probabilmente non realizzeremmo più alcuna infrastruttura.
Avremmo trasformato il principio di partecipazione in un sistema di veti incrociati.
E uno Stato nel quale tutti possono impedire, ma nessuno riesce più a decidere, non è necessariamente più democratico. Può essere semplicemente uno Stato incapace di governare.
A questo si aggiunge oggi la capacità delle piattaforme digitali di moltiplicare la percezione del consenso e del dissenso.
Una mobilitazione organizzata può produrre in poche ore migliaia di commenti, condivisioni, appelli e prese di posizione. Può occupare il dibattito pubblico e determinare una pressione politica enorme.
È perfettamente legittimo.
Ma esiste un errore che il decisore pubblico dovrebbe evitare: confondere l’intensità della mobilitazione con la rappresentatività sociale.
Chi è fortemente contrario a una decisione ha una motivazione maggiore a manifestare la propria posizione rispetto a chi quella decisione condivide o semplicemente considera accettabile.
Il volume di una protesta non può quindi diventare, da solo, un criterio di legittimazione democratica. Altrimenti il rischio è che non governi più chi ottiene il consenso necessario secondo le regole, ma chi riesce a esercitare la pressione maggiore.
Il confine che nessuno può oltrepassare
Arriviamo così al punto che considero più delicato.
Nelle democrazie occidentali sembra talvolta emergere una fonte di legittimazione diversa dal diritto e dal voto: la superiorità morale percepita di una determinata posizione.
Se considero la mia idea più moderna, più inclusiva, più rispettosa dell’ambiente o più coerente con il progresso sociale, posso essere portato a ritenere non soltanto che sia migliore, ma che l’idea opposta non abbia pieno diritto di cittadinanza.
È un passaggio pericoloso.
Perché nel momento in cui attribuisco a me stesso il potere di stabilire quali opinioni siano moralmente legittime prima ancora che politicamente maggioritarie, smetto progressivamente di confrontarmi con l’avversario.
Lo delegittimo.
E quando l’avversario è delegittimato, anche una sua eventuale vittoria elettorale diventa sospetta.
A quel punto si produce un paradosso: in nome della difesa della democrazia si finisce per accettarne il risultato soltanto quando coincide con il proprio sistema di valori.
Torniamo allora all’articolo 1 della Costituzione.
La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.
Sono importanti entrambe le parti della frase.
I limiti impediscono alla maggioranza di trasformare il potere in arbitrio.
Le forme consentono alla volontà democratica di trasformarsi in decisione.
Una maggioranza senza limiti può diventare oppressiva. Ma una minoranza dotata di un potere permanente di veto può rendere impossibile qualsiasi governo.
La democrazia costituzionale cerca precisamente di evitare entrambi gli estremi.
Forse dovremmo allora recuperare un concetto semplice e, proprio per questo, sempre più difficile da accettare: in democrazia può accadere di perdere.
Può perdere il nostro partito. Può perdere la nostra idea. Può essere approvata una legge che consideriamo sbagliata. Può essere autorizzata un’opera alla quale siamo contrari. Può governare qualcuno del quale non condividiamo quasi nulla.
La democrazia non elimina questa possibilità. La organizza.
Ci consente di criticare quella decisione, manifestare contro di essa, impugnarla quando ne esistano i presupposti giuridici, convincere altri cittadini delle nostre ragioni e tentare, infine, di costruire una maggioranza diversa.
Ma non ci attribuisce automaticamente il diritto di impedire alla maggioranza esistente di esercitare il mandato ricevuto.
La democrazia costituzionale non è il governo illimitato della maggioranza, ma neppure il governo impeditivo delle minoranze. Chi riceve il mandato ha il diritto e il dovere di decidere; chi dissente ha il diritto di contrastarlo; la Costituzione stabilisce il confine che nessuno dei due può oltrepassare.
Il problema nasce quando alla Costituzione sostituiamo un’altra fonte di legittimazione: la convinzione che alcune idee siano moralmente superiori e che, proprio per questo, non possano essere sconfitte neppure attraverso le regole democratiche.
A quel punto non stiamo più semplicemente proteggendo una minoranza dalla possibile prepotenza della maggioranza.
Stiamo attribuendo alla minoranza ciò che giustamente neghiamo alla maggioranza: il diritto di considerarsi infallibile.
Perché la prova più difficile della democrazia non arriva quando vincono le nostre idee.
Arriva quando vincono quelle degli altri.
E noi, pur continuando a combatterle con tutti gli strumenti che l’ordinamento ci riconosce, accettiamo che anche gli altri abbiano il diritto di governare.
Piergiorgio Galli
Avvocato cassazionista