Corte dei conti, la riforma che doveva curare la “paura della firma” ora rischia di aggravare il problema: ecco perchè

Tutele a macchia di leopardo e rischio scaricato sui funzionari: così la riforma cambia gli equilibri tra politica e burocrazia

La riforma dei controlli della Corte dei conti e della responsabilità amministrativo-contabile, approvata dal Parlamento a fine dicembre, è stata presentata come la risposta a uno dei mali cronici della pubblica amministrazione italiana: la cosiddetta “paura della firma”. Funzionari e dirigenti paralizzati dal timore di rispondere personalmente, in un contesto normativo spesso instabile e contraddittorio. L’obiettivo dichiarato del legislatore era dunque ambizioso: restituire serenità decisionale all’amministrazione.

Il problema è che gli strumenti scelti rischiano di produrre l’effetto opposto.

Tutele selettive e responsabilità spostate

Il cuore della riforma consiste nell’introduzione – o nel rafforzamento – di pareri obbligatori, visti e controlli preventivi, che dovrebbero mettere al riparo chi firma gli atti più delicati. Ma queste garanzie non operano in modo generalizzato: riguardano solo specifiche tipologie di atti e settori (appalti sopra determinate soglie e particolari decisioni qualificate), lasciando scoperta la gran parte dell’attività amministrativa quotidiana. Per usare una metafora, si pensi ad un ombrello che si apre solo in determinate zone della città o solo in presenza di una certa intensità di precipitazioni piovose.

Si crea così una mappa diseguale della responsabilità: alcune decisioni sono protette, altre no. Un meccanismo che inevitabilmente orienterà il comportamento dei funzionari, spingendoli a privilegiare non ciò che è più utile o tempestivo per l’ente e per i cittadini, ma ciò che è più cautelativo sotto il profilo procedurale.

Ancora più delicato è l’effetto sistemico dei pareri tecnici e istruttori. Quando il dirigente o funzionario attesta la legittimità o la correttezza di un atto, quel parere diventa la base di una sostanziale schermatura dell’organo politico che decide. Il rischio erariale si concentra così sulla fase istruttoria, mentre la scelta finale viene “coperta” dal parere stesso. Ne deriva uno spostamento della responsabilità: chi decide è più protetto, chi istruisce diventa il principale esposto.

Assicurazioni obbligatorie e socializzazione del danno

Il passaggio più innovativo – e discutibile – della riforma è l’ingresso strutturale dell’assicurazione obbligatoria per i soggetti che gestiscono risorse pubbliche. La responsabilità amministrativa viene così riletta attraverso le categorie del risk management: il danno non è più una conseguenza personale dell’errore, ma un rischio da trasferire e mutualizzare.

In astratto, l’idea può apparire ragionevole. In concreto, molto dipende da chi paga il premio assicurativo. Se – come è prevedibile – il costo ricadrà direttamente o indirettamente sull’amministrazione, il circuito si chiude: l’ente paga la polizza, la compagnia incassa premi garantiti, e quando il danno supera i limiti di copertura o i tetti di responsabilità introdotti dalla legge, la parte residua resta comunque a carico dell’erario (e quindi del cittadino).

Il doppio limite al risarcimento – parametrato sia al danno sia alla retribuzione del funzionario – completa il quadro, riducendo strutturalmente l’esposizione personale e trasferendo sulla collettività il costo degli errori più gravi. Le perdite vengono socializzate, mentre il deterrente della responsabilità patrimoniale si attenua sensibilmente.

È una deriva che solleva interrogativi seri rispetto al senso dell’articolo 28 della Costituzione, pensato per collegare la responsabilità all’esercizio effettivo del potere.

L’effetto reale: amministrazione difensiva

In questo nuovo assetto, il comportamento “razionale” del dirigente è facile da prevedere. La domanda guida non sarà più: “Qual è la decisione migliore nell’interesse pubblico?”, ma “Qual è la decisione che mi espone di meno?”. La risposta passa quasi sempre per l’accumulo di pareri, verifiche, controlli incrociati, coperture assicurative.

Non è una degenerazione patologica, ma una conseguenza logica del sistema. Quando la qualità dell’azione amministrativa viene misurata in termini di esposizione al rischio anziché di risultati, l’amministrazione tende a rallentare, a burocratizzarsi ulteriormente, a trasformare i dirigenti in notai della procedura più che in responsabili del risultato.

La “paura della firma”, anziché essere superata attraverso regole chiare, responsabilità coerenti e scelte politiche esplicite, viene così normalizzata e redistribuita secondo nuove gerarchie: meno in alto, più in basso; meno visibile, ma non meno incisiva.

Chi vince e chi perde

Il bilancio finale è asimmetrico. La politica esce complessivamente più protetta, potendo contare su pareri tecnici che fungono da scudo. Le compagnie assicurative accedono a un nuovo mercato strutturale, alimentato da risorse pubbliche. I dirigenti, pur formalmente tutelati, si muovono in un contesto ancora più vincolante e difensivo. I cittadini, infine, pagano il conto: nei premi assicurativi, nei danni non coperti, nei tempi più lunghi e in un’amministrazione meno orientata al risultato.

Il vero problema dell’amministrazione italiana non è tanto l’eccesso di responsabilità, ma la confusione delle responsabilità (al netto di ogni considerazione sulla diffusa corruzione e sulla frequente sciatteria nell’operato dei dipendenti pubblici). Questa riforma sembra aggiungere un ulteriore strato di complessità (confusione?).

*Avvocato amministrativista e dottore di ricerca in diritto pubblico dell’economia

LEGGI TUTTE LE NOTIZIE DEL CANALE POLITICA